31省區市建立紅頭文件備案制度 監督實現源頭控制

　　目前，全國31個省、自治區、直轄市人民政府都建立了規范性文件備案制度，制定或者修訂有關規范性文件備案和制定程序的規章43部

　　設定“紅頭文件”有效期限、定期清理、前置審查等措施，正在各地相繼施行

　　長期以來，“紅頭文件”滿天飛，多、亂、雜，有的公然違反國家法律規定，有的相互之間發生沖突、“打架”，有的“發而不廢”、“廢改隨意”，甚至有“暫行規定”“暫行”了幾十年……這既影響了“紅頭文件”本身的權威性，也削弱了政府的公信力，更損害了群眾的切身利益。

　　如何才能讓“紅頭文件”不“走樣”？近年來，政府法制部門加強對規范性文件的監督，要求起草頒布過程中必須經過政府法制部門的備案審查，從源頭上堵住一些違法、不當的規范性文件。

　　備案審查

　　威力初顯

　　確保法制統一政令暢通

　　今年9月9日，新疆維吾爾自治區政府決定，要求烏魯木齊市撤銷市政府辦公廳印發的《烏魯木齊市人民教育基金征收管理暫行辦法》，并把處理結果報到自治區政府法制辦。該《暫行辦法》在原來“人民教育基金征收對象為自治區境內的國家機關、人民團體、全民和集體所有制企事業單位的職工，中央和外地在疆職工，城鎮私營業主，個體工商戶”的基礎上，擅自擴大征收范圍，把“客運車輛、貨運車輛、出租車及城市公交車輛”納入進來，征收基金。

　　新疆維吾爾自治區政府法制辦執法監督處巴哈提·夏爾西別克處長說，該《暫行辦法》是一部涉及社會公共利益的規范性文件，它既沒有按照要求進行法律審核，也沒有向自治區政府法制辦報送備案。國務院早在2003年就對全國政府性基金進行了清理，明確要求政府性基金項目由國務院或財政部審批，并列入全國政府性基金項目目錄，方可實施，該基金項目既未經國務院或財政部審批，也未列入全國政府性基金項目目錄。

　　新疆維吾爾自治區政府近年來為加強對規范性文件的監督，明確規定凡是以政府名義出臺的規范性文件，未經法制部門合法性審核的一律不得提請審議和發布，對涉及老百姓切身利益和有重大影響的規范性文件，由法制機構以專家論證、聽證會、座談會或向社會公布草案征求意見等形式，擴大公眾參與程度。

　　據了解，規范性文件備案審查在政府法制監督中越來越受重視，近年來地方政府法制部門審查出了大量違法、違規的規范性文件，有效地從源頭上堵住了違法行政行為的發生，維護了國家法制的統一。

　　5年來，新疆各級政府共收到報備的規范性文件3699件，法制辦嚴格依法履行規范性文件審查職責，及時糾正了一批違法、不當的規范性文件，從源頭上保障了行政行為的合法有效。

　　2003年6月至2009年6月，江西省政府共收到設區市政府及省政府部門報送備案的規范性文件803件，審查出存在違法問題的規范性文件72件，占總數的8.9%；2007年、2008年各設區市政府共受理各縣（市、區）政府及市直部門報送備案的規范性文件765件，審查出存在違法等問題的規范性文件39件，占總數的5.1%。

　　吉林省政府近5年來受理備案規章和規范性文件1750件，審查率達到100%。各級行政機關共制定規范性文件5007件，各級政府法制部門和部門法制機構通過清理、審查撤銷的規范性文件為1618件，占32.3%，從源頭上防止了行政違法行為的發生。

　　建立機制

　　制定規章

　　法制監督實現源頭控制

　　行政機關發布的規范性文件，由于其針對不特定的人和不特定的事，因此，它對所有人都具有普遍約束力。一旦規范性文件出現偏差或者不適當，那么它損害的將是成千上萬人的權益。

　　國務院法制辦協調司青鋒司長表示，規范性文件既是行政決策的結果，又是行政管理的依據，它的質量直接體現著行政決策的水平，也決定著行政管理的效果。

　　他表示，“推進依法行政、建設法治政府，客觀上要求法制統一，政令暢通。而在我國，‘政令’大多數是以規范性文件的形式出現的，因此，切實加強對規范性文件的監督管理，構建一個既不違反法律、法規、規章規定，又相互協調的規范性文件體系，必然成為維護法制統一、確保政令暢通的重要內容，也是推進依法行政、建設法治政府的必然要求。”

　　北京市政府法制辦副巡視員王寶金認為，加強對規范性文件的備案審查，可以有效解決法律規范之間的矛盾和沖突，提高政府規章的整體質量和實施效果。

　　“實行規范性文件備案審查，是政府法制監督的一項重要制度，對于防范行政權力濫用，保護行政管理相對人的合法權益，促進社會主義和諧社會建設具有重要意義。”江西省政府法制辦依法行政指導處副調研員劉麗華在近日召開的第八次全國政府法制監督協作會上表示。

　　記者從這次政府法制監督協作會上了解到，各地近年來加強了規范性文件備案審查工作體制機制建設，目前全國31個省、自治區、直轄市人民政府都建立了規范性文件備案制度，制定或者修訂有關規范性文件備案和制定程序的規章43部；90%以上的市級人民政府和80%以上的縣級人民政府建立了規范性文件備案制度。

　　積極探索

　　不斷完善

　　“紅頭文件”監督走向深入

　　據青鋒司長介紹，全國各地在建立備案審查制度的同時，不斷完善工作機制：逐步統一了規范性文件的報備格式，建立了報備機構和報備聯系網絡；充分利用科技手段，加快辦公自動化建設；切實加強規范性文件備案審查工作的人員隊伍建設。各地也在積極探索一些行之有效的措施，不斷提高備案審查工作的效率。

　　2009年10月13日，遼寧省政府法制辦宣布，今后政府“紅頭文件”必須設定“有效期限”，規范性文件未規定有效期的，有效期最長為5年，標注“暫行”、“試行”的，有效期不超過2年。有效期滿的，規范性文件自動失效。遼寧省政府作出相關規定,如果規范性文件有效期屆滿后，制定機關認為需要繼續實施的，應當在有效期屆滿前6個月對文件的實施情況進行評估，認為需要繼續施行的，應當重新公布；需要修改的，按制定程序辦理。目前全國已有太原、合肥等多個地方開始施行這種制度。

　　2007年，山東省青島市建立了規范性文件“定期清理制度”，各區（市）政府和市政府各部門按規定每隔2年進行一次規范性文件清理工作，清理后要及時向社會公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄，并報市政府法制機構備案；未列入繼續有效文件目錄的規范性文件，不得作為行政管理的依據。

　　傳統的備案審查制度大多是在規范性文件公布后再進行備案審查，屬于事后監督，效果難以令人滿意，并且審查出問題時文件早已經實施了一段時間，此時負面效果已經產生，糾錯工作也難以開展。針對這種問題，廣州市建立了規范性文件“前置審查制度”，要求規范性文件在正式發布前應當送政府法制機構審核，否則不得發布。廣州市政府法制辦審查處田路處長告訴記者，政府法制機構在行政規范性文件發布之前進行審查，而不是發布之后進行監督，這樣就實現了更嚴格的把關，可以把規范性文件的不適當、違法問題消滅在萌芽狀態，有效地阻止侵害行政相對人合法權益的行政規范性文件的發布。據介紹，廣州市目前所有經過政府法制機構前置審查的行政規范性文件，尚沒有出現一例違法的情形。如今，全國已有很多地方開始實行這種“前置審查制度”。

　　相關數據

　　2004年至2008年10月，國務院法制辦共備案登記地方性法規3594件，地方政府規章3133件，對經備案審查發現問題的323件法規規章作了不同方式的處理。

　　2004年至2008年10月，31個省級人民政府共收到省政府部門和設區的市人民政府報送備案的規范性文件38892件，對其中存在問題的1971件規范性文件作了不同方式的處理。

　　截至2008年10月，全國已初步建立了“四級政府，三級監督，三級備案”工作體制。

　　截至2008年10月，北京等20個省級政府組建了備案審查機構。

　　截至2008年10月，31個省級政府制發了規范性文件制定和備案監督的規章．

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[責任編輯：張曉靜]