中國的社會保障改革亟須頂層設(shè)計(jì)
———訪中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文
2012-10-10 □記者 金輝 北京報(bào)道 來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：黨的十六大以來，我國出臺了多項(xiàng)社會保障制度，社會保障框架日益健全。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)保障都有所加強(qiáng)，農(nóng)村居民的各項(xiàng)保障也逐步納入了社會保障體系中。請您談?wù)勥@十年來，我國在社會保障制度改革方面取得哪些進(jìn)展？
鄭秉文：十年來，社會保障的影響力越來越大，在中國國民日常生活中的作用越來越大。
一是進(jìn)入社保制度的人數(shù)越來越多，社保覆蓋面越來越大，受益人數(shù)越來越多。2005年以來，社保制度建設(shè)進(jìn)入快車道，共有20多項(xiàng)新政出臺，尤其全球金融危機(jī)以來“新農(nóng)保”和“城居�！钡冉�，在制度上消滅了死角，實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋，人人享有基本生活保障的目標(biāo)不斷推進(jìn)，截至2011年底，基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，參保人數(shù)合計(jì)超過13億人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)6.22億。
二是待遇水平逐年提高，國民確實(shí)得到實(shí)惠，社保待遇已不可或缺。養(yǎng)老金已連續(xù)8年上調(diào)，年均上調(diào)幅度超過13%，基本與城鎮(zhèn)在崗職工工資增長率指數(shù)化掛鉤，2011年月人均達(dá)1517元，是2005年713元的兩倍以上，高出同期C PI漲幅的10個(gè)百分點(diǎn)；在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，城鄉(xiāng)3個(gè)制度(城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、新農(nóng)合)的報(bào)銷比例逐年上升，截至2011年底已分別達(dá)77%、62%和70%；低保標(biāo)準(zhǔn)已從2005年的月人均154元(城鎮(zhèn))和74元(農(nóng)村)提高到2011年的288元和140元，增長幅度均為87%。對社會保障的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長十分明顯，2011年高達(dá)1.4萬元，由此成為提高待遇水平的有力支撐。
雖然中國社保制度的方針早就確立為廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)，但由于種種原因，“多層次”的制度結(jié)構(gòu)一直處于失衡狀態(tài)，第二和第三支柱嚴(yán)重滯后，在退休收入的替代率上小得可以忽略不計(jì)，所以，城鎮(zhèn)居民的退休收入結(jié)構(gòu)中第一支柱即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入就占絕對優(yōu)勢地位，人們對第一支柱的依賴性自然就越來越大，甚至成為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的唯一收入來源。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：現(xiàn)在老百姓都意識到社會保障與自己的生活息息相關(guān)，任何有關(guān)社會保障的話題都會成為全社會最關(guān)注的焦點(diǎn)，前段時(shí)間關(guān)于延遲退休年齡的討論就是一個(gè)典型事例。您如何看待延遲退休這個(gè)問題以及其背后的問題？
鄭秉文：進(jìn)入本世紀(jì)以來，每一次關(guān)于延遲退休年齡的討論都是不經(jīng)意由一句話或一個(gè)普通的表述引發(fā)，比如，此次引發(fā)討論的一個(gè)直接誘因，是6月7日人社部在答復(fù)網(wǎng)友提問時(shí)說的一句話。
在反對延遲退休年齡的各種聲音中，相當(dāng)一部分原因是出于對公務(wù)員和事業(yè)單位沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的現(xiàn)狀進(jìn)行攀比，進(jìn)而表達(dá)對社會不公的不滿，甚至認(rèn)為，公務(wù)員和事業(yè)單位本來就沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，他們不用繳費(fèi)，但養(yǎng)老金水平卻高于企業(yè)一倍以上，如再讓企業(yè)工人延遲退休年齡，這顯然是公共部門在尋租。
出于對退休“雙軌制”和碎片化的強(qiáng)烈不滿，反對延遲退休年齡的言辭十分激烈。表面上看，延遲退休年齡涉及的只是個(gè)人的切身利益，與其他社會群體的制度沒有較為直接的相關(guān)性，但是，互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)的一面倒的反對理由均來自機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休“雙軌制”。由此看來，延遲退休年齡的改革阻力不是來自提高年齡本身，而是更多地是來自對社保制度的不公平和改革的“碎片化”的憤慨和無奈。
回顧總結(jié)近年來社保改革受阻的深層原因，我們看到，制度“碎片化”仍是當(dāng)前深化改革的大敵，是當(dāng)前社保制度存在的一個(gè)“軟肋”。未來，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位有可能成為社保制度的一個(gè)改革前哨，“雙軌制”有可能成為所有反對養(yǎng)老金制度改革的第一個(gè)屏障。換言之，對社保制度碎片化和多軌制造成的社會不公及其社會不滿情緒，將會代替任何的理性改革，即社保制度的公平性沒有解決，其他任何改革都會被擱置起來。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：既然我國社保制度存在這些問題，那么您認(rèn)為下一步改革的主要目標(biāo)在哪里？
鄭秉文：毫無疑問，由于大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付和當(dāng)期每年擴(kuò)大覆蓋面導(dǎo)致的基金增量，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的當(dāng)期支付能力較強(qiáng)，近年來每年的制度收入都大于支出，延遲退休年齡的壓力似乎不是很大。但是，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限僅為15年，還不到發(fā)達(dá)國家的一半；退休年齡平均比發(fā)達(dá)國家晚10多年，而壽命預(yù)期僅小2-4年；所有這些制度參數(shù)毫無疑問都將告訴人們，長期來看，這個(gè)制度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是巨大的，不可持續(xù)是必然的，調(diào)整參數(shù)是必須的，而提高退休年齡則是唯一可行的。人們知道，中國的經(jīng)濟(jì)增長率不可能永遠(yuǎn)是10%，財(cái)政收入的增長率也永遠(yuǎn)不可能是20%～30%，各級財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移支付也不可能永遠(yuǎn)像現(xiàn)在這樣不講代價(jià)、不講預(yù)算決算，尤其是，希臘的教訓(xùn)說明，任何國家基本養(yǎng)老制度的最終出路均來自自我平衡機(jī)制，在人口老齡化面前，這個(gè)自我平衡的一個(gè)重要“杠桿”就是在退休年齡與人口壽命預(yù)期變化之間“楔入”一個(gè)固定的聯(lián)系機(jī)制。
根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，中國男女平均壽命預(yù)期到2020年是74.7歲(發(fā)達(dá)國家是78.8歲)，2040年是77.9歲，2060年是80.3歲。為了適應(yīng)未來人口壽命預(yù)期的提高，十幾年之前發(fā)達(dá)國家就開始對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，他們或是在既定現(xiàn)收現(xiàn)付制下提高退休年齡，或是通過引入個(gè)人賬戶和建立積累制，改變制度結(jié)構(gòu)。與發(fā)達(dá)國家相比，中國應(yīng)對老齡化的壓力更大，其途徑無非是微調(diào)退休年齡這個(gè)參數(shù)，在制度設(shè)計(jì)上要增加相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以達(dá)到鼓勵(lì)提高退休年齡的目的，或改變制度結(jié)構(gòu)，建立“真實(shí)積累制”或“名義積累制”，二者都能達(dá)到最終讓何時(shí)退休成為個(gè)人退休決策的目的。
《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》就指出，“建立社會保障待遇水平與繳費(fèi)情況相掛鉤的參保繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制”。這句話，既有參數(shù)式改革的含義，也包括結(jié)構(gòu)式改革的意思。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這些改革是否需要頂層設(shè)計(jì)？現(xiàn)在各行各業(yè)都在說這個(gè)時(shí)髦的詞，那么社會保障改革頂層設(shè)計(jì)缺位的根本原因何在？難道我國的社保制度改革就那么難嗎？
鄭秉文：如果說20年前“摸著石頭過河”可以成為設(shè)計(jì)和建立社會保障制度的一個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略的話，那么，改革到今天，如果沒有一個(gè)完整、精準(zhǔn)的一攬子頂層設(shè)計(jì)，社保改革將出現(xiàn)許多反復(fù)，甚至出現(xiàn)倒退，進(jìn)而有可能引發(fā)社會問題：
第一，制度前途沒有預(yù)期。作為目前統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制的核心標(biāo)志，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)至今已經(jīng)12年了，但仍在試點(diǎn)過程當(dāng)中，有些試點(diǎn)省份(比如上海)停止了做實(shí)賬戶進(jìn)程，有些省份(例如遼寧)開始透支賬戶資金用于當(dāng)期統(tǒng)籌資金的缺口，以保證養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放；總之，沒有任何人知道試點(diǎn)的終點(diǎn)在哪里，前進(jìn)沒有方向，后退沒有退路，制度建設(shè)沒有預(yù)期，部分積累制處于兩難境地，人們站在河中，摸著石頭茫然。
第二，債務(wù)缺口沒有測算。從建立制度之初到今天，中國始終沒有一個(gè)相對完整和中長期、官方和相對可靠的債務(wù)精算報(bào)告，隱性債務(wù)和顯性債務(wù)的測算至今沒有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，制度運(yùn)行的近期、中期和長期財(cái)務(wù)預(yù)測從未發(fā)布過報(bào)告。這在任何一個(gè)國家似乎都是不可想象的，甚至可以比喻為沒有石頭可摸的一條河。
第三，改革進(jìn)程沒有步驟。社保改革至今沒有時(shí)間表和路線圖，沒有一個(gè)詳盡的案頭設(shè)計(jì)，幾乎所有步驟和政策都是隨機(jī)和臨時(shí)的，例如，任憑類似延遲退休年齡的話題隨時(shí)隨地成為全社會的熱議焦點(diǎn)，任憑2008年2月啟動(dòng)的五省市事業(yè)養(yǎng)老金改革或流于形式，或無限期拖延，或被社會所詬病；任憑3萬多億元社會保險(xiǎn)基金幾乎完全放在銀行，承受著巨大的負(fù)利率。
第四，改革方向胸中無數(shù)。社保制度知識比較專業(yè)化，制度和體制的確立和發(fā)展應(yīng)有一個(gè)明確的目標(biāo)追求或模式追求。但事實(shí)上卻遠(yuǎn)非如此，類似社保基金投資體制選擇這樣的專業(yè)性很強(qiáng)的改革領(lǐng)域，均經(jīng)常受到互聯(lián)網(wǎng)等非專業(yè)性的輿論左右。網(wǎng)絡(luò)輿論的導(dǎo)向常常替代嚴(yán)密的案頭設(shè)計(jì)。我們應(yīng)該知道，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革周期很長，一代人就是幾十年，我們是試不起的，更失敗不起，也不能沒完沒了的長期處于試點(diǎn)的臨時(shí)狀態(tài)。
第五，部委之間缺乏協(xié)調(diào)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是多層次、多支柱的，是繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型交叉互補(bǔ)的，是二次分配的一個(gè)子系統(tǒng)；所有這些，不是一個(gè)部委能夠完成的，而需要多個(gè)部委通力合作，相互協(xié)調(diào)，需要高層高度重視，敢于擔(dān)當(dāng)，統(tǒng)攬全局；但多年來，部委之間的跨部委協(xié)調(diào)嚴(yán)重缺位，很有些重要的涉及到社保制度重大政策的幾個(gè)方面始終未能如愿盡快出臺，制度發(fā)展受到極大的阻礙，人民福祉受到極大漠視和挑戰(zhàn)，部委博弈常常讓位于人民利益。
可以這樣認(rèn)為，關(guān)于延遲退休年齡的大討論，反復(fù)出現(xiàn)，屢遭爭議，均為缺乏頂層設(shè)計(jì)的表現(xiàn)。其實(shí)，如同許多國家那樣，社保改革應(yīng)注重案頭設(shè)計(jì)，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男麄鞴�，精算未來幾十年，一攬子�?jì)劃十分嚴(yán)密，一次啟動(dòng)成功，以防止養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革流產(chǎn)的類似情況發(fā)生。
