排污許可制度改革 “持證排污”督促企業自覺守法

　　明確按證排污按證監管大幅提高違法排污成本

　　“持證排污”督促企業自覺守法

　　● 排污許可是指環境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發放排污許可證法律文書形式，依法依規規范和限制排污單位排污行為并明確環境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監管執法的環境管理制度

　　● 以前排污許可證由各地自行審核發放，許多地方的排污許可證載明的內容簡單，未將與污染物排放行為直接關聯的生產工藝設施等排放源要求納入許可管理范圍，未對企業治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等作出詳細要求，導致后續監管和執法缺乏依據

　　● 《排污許可管理條例》改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責任主體回歸企業。通過排污許可證的發放，進一步明確了企業的主體責任和管理部門的監管責任，督促企業由“要我守法”向“我要守法”轉變

　　□ 本報記者 王陽

　　“廠門口的環保LED顯示屏上，主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，一目了然。”鼎龍股份董事長朱雙全說，每天瀏覽環保數據是他的重要工作之一。

　　朱雙全所指的環保數據監測，正是3月1日起實施的《排污許可管理條例》中的一大亮點。

　　《排污許可管理條例》對排污單位的主體責任作出明確要求。排污單位要按生態環境管理要求運行和維護污染防治設施、建設規范化污染物排放口，自行監測并保存原始監測記錄，原始監測記錄與環境管理臺賬保存期限均不得少于5年。

　　接受《法治日報》記者采訪的專家認為，我國有環境影響評價法、《建設項目環境保護管理條例》一法一規來規范項目建設階段的環評審批，但在項目運營階段卻只能依靠水、氣、聲、固、土、海等分項法律進行監管，比項目審批更重要的項目監管卻沒有行政法規予以管理。《排污許可管理條例》出臺后，正好將這個短板補齊了。

　　多頭管理導致混亂

　　無證排污普遍存在

　　所謂排污許可，是指環境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發放排污許可證法律文書形式，依法依規規范和限制排污單位排污行為并明確環境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監管執法的環境管理制度。

　　我國探索建立排污許可制度的歷史，可以追溯到20世紀80年代。

　　1987年，我國一些城市開始探索排污許可證的基本環境管理制度，國家先后組織了水和大氣污染物排放許可證制度試點。

　　1988年3月，原國家環境保護局發布《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，首次將“排放許可證制度”單列為一章，提出在集中控制的基礎上，通過排污申報、登記和審查，向企業發放水污染物排放許可證，并逐步實行總量控制。

　　1989年7月，經國務院批準，原國家環境保護局發布的水污染防治法實施細則第9條規定，向水體排放污染物的企業事業單位應當實行排污許可證管理。

　　1995年，國務院發布的《淮河流域水污染防治暫行條例》第19條規定，淮河流域持有排污許可證的單位，應當保證其排污總量不超過排污許可證規定的排污總量控制指標。

　　湖北省荊門市生態環境局局長賀曉軍告訴《法治日報》記者，從整體來看，地方對排污許可進行管理有一定作用，但因當時的法律未明確排污單位法律責任、按證監管執法體系尚未建立、排污單位主體責任落實不到位、無證排污現象普遍存在等，不同地區的發證對象、許可要求、有效期等各不相同，難以統一公平，還出現因多頭管理導致的交叉重復、證照空乏、許可內容單一等問題。

　　《法治日報》記者梳理得知，排污許可證在各地的做法差別很大，證書的規格、申請程序和處罰措施也因地而異。有些地區要求所有排污單位申請排污許可證；也有一些地區只要求主要污染源申請許可證；有些地方只發放水污染物排放許可證；也有一些地方頒發水和空氣污染物排放許可證；有些地方對水、氣、聲、渣實行許可證管理。

　　湖北百思得律師事務所律師陳勇承辦過多起環保案件，據他介紹，以前排污許可證由各地自行審核發放，許多地方的排污許可證載明的內容非常簡單，未將與污染物排放行為直接關聯的生產工藝設施等排放源要求納入許可管理范圍，未對企業治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等作出詳細要求，導致后續監管和執法缺乏依據。此外，地方版的排污許可證與環境影響評價、總量控制、排污收費、環境監測、環境統計等其他環境管理制度缺乏有效的銜接。多項管理制度并行、交叉、重復，造成一定行政資源浪費，甚至加重了不少企業的負擔。

　　排污許可制度改革

　　監管效率大幅提高

　　2015年，全國多地出現大面積霧霾。同時，企業的污染物排放也成了“老大難”問題，污染源底數不清且管控不到位，是環保工作的一塊短板。

　　2015年9月11日，由中共中央政治局審議通過的《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污”。

　　《方案》出臺后，排污許可制度改革應運而生。因此，很多人認為2015年是中國環保事業的一個轉折年。

　　在此前后，大氣污染防治法、環境保護法、水污染防治法等法律先后修訂，明確提出實行排污許可管理制度。

　　北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群分析，此次《方案》改革的重點，是要將排污許可制度建設成為固定污染源環境管理的核心制度，銜接環評制度、融合總量控制等制度。改革后的排污許可制度，由現場監督檢查轉向企業自證守法，由多角度監管轉向一證式監管，由末端總排口監管轉向生產經營全過程監管，提高了監管效率，推進企業由被動式接受監管轉向自主開展全方位環境管理。

　　2016年11月，《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》(以下簡稱《實施方案》)出臺，表明國家層面的排污許可制度開始實施。同年12月23日，原環境保護部印發《排污許可證管理暫行規定》的通知，規范排污許可證申請、審核、發放、管理等程序。

　　《法治日報》記者采訪發現，自2016年下半年起，以往由各地自行審核發放的排污許可證，開始按要求統一在國家排污許可證信息平臺進行申報。以前排污許可證就是一張紙，企業在申請的時候需要跑部門遞材料。現在則是上網申請就可以辦理，采用全國統一編碼，分正證和副證。其中正證印有證書編號、地址等信息，通過證件上的二維碼掃描后可進入網絡平臺，顯示企業的生產經營地點、主要污染物類別、排污權的使用和交易等信息。副本則是厚厚一冊，既寫明了排污單位的基本信息，也規定了污染物排放的許可限值、許可條件等技術指標，自行監測、管理臺賬、信息公開等要求也赫然在列。

　　更重要的是，這些信息全部對外公開，接受全社會的監督，除了掃描二維碼，登錄國家排污許可信息公開系統也同樣可以看到這些信息。

　　湖北新生源生物工程有限公司環保總監李中安說，拿到國家版排污許可證后，責任更重了。“以前，企業是被動接受監管。現在有環保部門明確提出的企業責任，又有全社會的監督，督促我們更主動地做好環境保護。”

　　2017年，原環境保護部審議通過《排污許可管理辦法(試行)》，于2018年1月10日公布，作為落實《實施方案》實施排污許可制度的重要基礎性文件發布，并將這項制度提高到部門規章層級。

　　《實施方案》授權原環境保護部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄。《實施方案》還規定了分步實施許可證制度的原則和時間框架。分步實施許可證制度的時間框架為：率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2020年全國基本完成排污許可證核發。

　　安徽財經大學法學院教授張運書認為，排污許可證由“紙”變“書”的過程，實質是法律法規及規范性文件適用的變化，因此許可證上的內容就包含了企事業單位需要履行的涉及污染物排放的所有法定職責。

　　張運書提出，作為改革完善后的國家版排污許可證，既要承擔固定污染源管理基礎制度的角色，還需要在全國統一的信息平臺體現科學化、信息化管理，同時還要承擔各項固定污染源管理制度銜接融合的核心角色，不僅要實現對污染源全過程的管控，還要做到與環評制度相銜接，與總量控制、排污權交易等制度相融合。

　　明確企業主體責任

　　自行監測自證守法

　　2021年3月1日起，《排污許可管理條例》正式施行。

　　據生態環境部相關負責人介紹，該條例改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責任主體回歸企業。企業要自證守法，自己證明自己的排污行為符合排污許可證要求。通過排污許可證的發放，進一步明確了企業的主體責任和管理部門的監管責任，督促企業由“要我守法”向“我要守法”轉變。

　　根據《排污許可管理條例》，在申請環節，排污單位應當準備好規定的材料，主動到所在地設區的市級以上人民政府生態環境主管部門申請取得排污許可證。申請材料包括單位的基本信息、環評批準文件或備案手續、污染防治設施、排放口設置、排放方式、自行監測方案等內容。排污單位在提出申請前，應通過全國排污許可證管理信息平臺公開基本信息、擬申請許可的事項。在排污管理環節，排污單位要建立內部環境管理制度。自行開展排放監測，并保存原始監測記錄。排污單位要對自行監測數據的真實性和準確性負責，不得篡改、偽造。

　　據湖北省生態環境廳總工程師周水華介紹，我國在環保領域的頂層設計，項目前端的管理靠環評制度、項目后端的監管靠許可證制度。排污單位應當按照排污許可證規定的格式、內容和頻次要求，如實記錄主要生產設施和污染防治設施運行情況，以及污染物排放濃度、排放量等。按照排污許可證規定內容、頻次和時間要求，向審批部門提交排污許可證執行報告，如實報告污染物排放行為、排放濃度、排放量等。

　　“這意味著，今后所有的排污企業都將持證排污和按證排污。未取得排污許可證排放污染物的，生態環境部門將采取按日連續處罰，最高可罰100萬元，還可采取責令限制生產、關閉等處罰措施和強制措施。”周水華說。

　　有業內人士坦言，《排污許可管理條例》的施行，對于大多數排污企業而言，無異于一場“地震”。

　　湖北省隨州市生態環境局隨縣分局副局長肖福海說，以前檢查時，對不同的企業，尤其是工藝復雜、排放口多的企業，心里沒底。盡管環保人員經常到企業現場，有時還突擊“夜查”，但畢竟不是每個人都是專家，也容易被企業“忽悠”。現在核發排污許可證的過程，可以幫助管理人員理清每一個行業基本設備、工藝流程以及產排污節點的過程。這些清晰可查的內容都已經載明在排污許可證上，將會大幅提高管理效率和透明度。