解決生態(tài)文明領域深層次問題 還要靠統(tǒng)籌協(xié)調

　　作者：蔣洪強（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員）

　　為什么中央要提出完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制？黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革取得重要成效，但也應當看到，推進生態(tài)文明領域改革仍存在不少深層次矛盾；此外，生態(tài)文明建設的系統(tǒng)性、整體性特點，也要求我們做好統(tǒng)籌協(xié)調，以便生態(tài)文明各領域能夠更好地發(fā)揮整體效能，協(xié)同共進。

　　我國生態(tài)環(huán)境治理體系改革進展如何

　　近年來，我國生態(tài)環(huán)境治理體系改革持續(xù)向縱深推進，主要表現(xiàn)為：

　　加快推進生態(tài)文明制度體系建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，實施“五位一體”總體戰(zhàn)略，相繼出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，制定了80多項涉及生態(tài)文明建設的改革任務和成果，“四梁八柱”生態(tài)文明制度體系基本建立。2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會正式確立習近平生態(tài)文明思想，生態(tài)文明寫入憲法和黨章，生態(tài)環(huán)境治理體系改革縱深推進。

　　深入推進生態(tài)文明行政機構體制改革。組建自然資源部，將自然資源管理相關部門分散的職責集中統(tǒng)一起來，以實現(xiàn)權責明晰，更好地促進管控和保護自然資源。組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，海洋環(huán)境保護、應對氣候變化等職能劃入，強化了生態(tài)環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌協(xié)調。在解決區(qū)域性、流域性、跨部門等問題上，不斷優(yōu)化機構設置，設立京津冀大氣環(huán)境管理局，成立七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，在解決長期以來區(qū)域、流域、海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責交叉、多頭管理問題上實現(xiàn)新突破。

　　強化生態(tài)文明統(tǒng)籌協(xié)調法規(guī)制度建設。出臺《中華人民共和國環(huán)境保護法》，首次寫入“推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。加大中央生態(tài)環(huán)保督察，制定出臺生態(tài)環(huán)境保護責任清單，深化“黨政同責、一崗雙責”。積極推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，強化生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責。加強生態(tài)文明建設目標評價考核、生態(tài)環(huán)境損害責任追究、河（湖）長制等制度改革。各地區(qū)以習近平生態(tài)文明思想為指導，創(chuàng)建示范、探索成立生態(tài)文明建設委員會，統(tǒng)籌推動經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，推動生態(tài)文明建設從實踐到認識發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。

　　協(xié)調發(fā)展，還有哪些地方需要統(tǒng)籌

　　黨的十九屆五中全會提出促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。目前，在生產(chǎn)與消費、開發(fā)與保護、城市與鄉(xiāng)村等領域，綠色化政策依然零散，不足以形成系統(tǒng)推動力。“三個沒有根本改變”，即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或者接近上限的狀況沒有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風險態(tài)勢沒有根本改變，導致生態(tài)環(huán)保的根源性壓力依然較大，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展仍是重大難題。

　　由于歷史原因，我國自然資源開發(fā)與保護監(jiān)管分要素、分行業(yè)管理體制特點突出，生態(tài)保護統(tǒng)一監(jiān)督管理能力薄弱。新一輪國務院機構改革，賦予了生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使生態(tài)監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，有利于實現(xiàn)污染防治和生態(tài)保護的統(tǒng)籌。

　　我國區(qū)域生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟發(fā)展水平與自然資源稟賦反差較大，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，東中西、南北等區(qū)域梯度差異更加鮮明。由于區(qū)域發(fā)展的不均衡和生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域性、流域性特征，統(tǒng)籌協(xié)調解決區(qū)域間、上下流域、城市與農(nóng)村等生態(tài)環(huán)境問題難度較大，京津冀及周邊地區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域等重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需要統(tǒng)籌協(xié)調。

　　目前，我國中央、地方及各部門間分類分級的生態(tài)環(huán)保事權責任劃分明細清單仍不完善，帶來許多生態(tài)環(huán)境管理“真空”現(xiàn)象，導致出了問題找不到責任主體，生態(tài)環(huán)保責任追究、監(jiān)督機制難以真正落實。由于事權與財權不相匹配，特別是一些生態(tài)環(huán)保問題嚴重的地區(qū)往往是欠發(fā)達地區(qū)，難以實現(xiàn)財權分擔，導致生態(tài)環(huán)境保護目標落空，甚至一定程度上強化了地方保護主義。

　　此外，在生態(tài)文明領域的立法、規(guī)章、標準等制定方面，部門化傾向明顯，容易出現(xiàn)“立法部門化、部門利益化、利益法律化”。生態(tài)環(huán)保分工需要不同職能部門間、跨區(qū)域政府間的分工和配合，目前很多機制都是“軟性”協(xié)調，一些跨部門的協(xié)調機制，如聯(lián)席會議制、聯(lián)合會審會簽制等，統(tǒng)籌協(xié)調難度大，行政效率不高。

　　如何完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制

　　為完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制，筆者提出以下建議：

　　其一，加強頂層統(tǒng)籌，建議成立中央生態(tài)文明建設工作領導小組或中央生態(tài)文明委員會，組織起草生態(tài)文明建設重大文件，統(tǒng)籌協(xié)調解決生態(tài)文明領域重大事項，建立重點區(qū)域、流域、領域生態(tài)文明聯(lián)動協(xié)作機制，形成中央與地方、各部門、全社會共同推進生態(tài)文明建設“一盤棋”。

　　其二，堅持資源開發(fā)管理與保護監(jiān)管相對獨立原則、生態(tài)系統(tǒng)整體保護與統(tǒng)一監(jiān)管原則，統(tǒng)籌資源監(jiān)管與環(huán)境保護、生態(tài)保護與污染防治，完善環(huán)境與氣候、陸地與海洋、地上與地下等統(tǒng)籌工作，進一步調整職能、健全機構、完善制度、創(chuàng)新機制，全面增強生態(tài)環(huán)保統(tǒng)一性、權威性、高效性和執(zhí)行力。

　　其三，制定生態(tài)文明建設促進法，開展現(xiàn)行法律法規(guī)生態(tài)化和不統(tǒng)籌不協(xié)調方面的修訂。加強重點領域立法，推進制（修）訂資源環(huán)境類法律法規(guī)和經(jīng)濟民事法律的“生態(tài)化”。加強環(huán)境司法，健全環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法銜接配合機制。

　　其四，以新一輪國土空間規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌整合現(xiàn)有主體功能區(qū)劃、自然保護地體系、生態(tài)功能區(qū)劃，統(tǒng)籌劃定落實好生態(tài)、生產(chǎn)、生活與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田“三區(qū)三線”管控邊界。推動建立生態(tài)空間監(jiān)測評估預警體系，實施嚴格有度的生態(tài)保護紅線管控措施，在保護中促進開發(fā)、在開發(fā)中落實保護。

　　其五，建立更加全面的生態(tài)文明政績考核體系，探索建立國內生產(chǎn)總值（GDP）與生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）雙評價機制。強化各級人民代表大會對生態(tài)文明建設監(jiān)督問責。統(tǒng)籌政府與市場、國家與社會的關系，形成政府主導、市場激勵、社會參與的生態(tài)文明治理體系。加大資金、人才、政策支持，統(tǒng)籌提升地方基層、邊疆少數(shù)民族和農(nóng)村地區(qū)等生態(tài)文明治理能力。

　　《光明日報》（ 2020年11月07日 05版）