制裁數(shù)十國，美國何以成癮？
【環(huán)球時(shí)報(bào)報(bào)道 駐美國、德國特約記者 陳圣源 丁雨晴 青木 本報(bào)記者 曹思琦】編者的話：“我認(rèn)為美國患有一種病，那就是制裁成癮”，8月19日，伊朗外長扎里夫接受美國有線電視新聞網(wǎng)(CNN)采訪時(shí)如是說。不止扎里夫，土耳其外長恰武什奧盧也在8月10日表示：“美國必須戒除對(duì)制裁和欺凌的迷戀。”雖然兩位外長說出這樣的話事出有因——伊土兩國是最新一批遭美國制裁的國家，但擁有全球最強(qiáng)大軍事力量的美國除有好戰(zhàn)的名聲外，的確也以愛好制裁他國聞名。就在美國時(shí)間21日，華盛頓一天兩次宣布對(duì)俄羅斯制裁。動(dòng)用制裁手段施壓他國，美國有其優(yōu)勢(shì)，也有歷史可循。更重要的是，在特朗普上任之后，美國政府對(duì)制裁手段的使用愈益頻繁，可以說貫徹了“把制裁進(jìn)行到底”。
紛紛上榜——黑名單“不斷拉長”
2012年11月的一天，英國倫敦市中心一座劇場里，座無虛席，觀眾們?cè)谛蕾p話劇《一小時(shí)十八分鐘》。它講述一名俄羅斯律師揭露一起俄官員腐敗案后，人生最后幾個(gè)月在監(jiān)獄里痛苦掙扎并死去的故事。這部話劇連續(xù)上演了三周。
次月，美國時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署一項(xiàng)制裁俄羅斯“問題官員”的法案，即拒絕向他們發(fā)放入境簽證，凍結(jié)這些人在美國的資產(chǎn)。這個(gè)法案叫《馬格尼茨基法案》，而馬格尼茨基正是話劇中那名俄羅斯律師的名字。4年后，美國將該法案擴(kuò)展為《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》，華盛頓據(jù)此針對(duì)任何一國被其認(rèn)定為貪污和違反人權(quán)的公民進(jìn)行制裁。
因一名俄律師而起的法案，只是美國龐大制裁網(wǎng)絡(luò)的冰山一角。僅今年8月，美國政府就啟動(dòng)多項(xiàng)攪動(dòng)國際政壇的制裁：月初，美國對(duì)土耳其政府兩名高官實(shí)施制裁，幾天后宣布對(duì)土鋼鋁產(chǎn)品征收制裁性關(guān)稅;7日，美國恢復(fù)對(duì)伊朗實(shí)施制裁。至于俄羅斯，華盛頓已接連宣布新制裁措施和計(jì)劃。此外，美財(cái)政部于15日宣布對(duì)三家來自中國、俄羅斯的公司進(jìn)行制裁，17日宣布對(duì)4名緬甸軍部和邊防司令等進(jìn)行制裁。
制裁，通常指經(jīng)濟(jì)制裁，近十幾年常出現(xiàn)在公眾視野中，不少國家都使用過，而美國是使用這一手段最頻繁的國家。美國政府和學(xué)界對(duì)“經(jīng)濟(jì)制裁”這一詞匯的使用比較謹(jǐn)慎，美外交學(xué)會(huì)將其定義為“為達(dá)成外交和安全目的而撤除貿(mào)易金融關(guān)系”。但美國媒體的使用要寬松得多，例如有媒體將美國對(duì)中國產(chǎn)品加收關(guān)稅形容為制裁。當(dāng)然，此前美國對(duì)中興公司發(fā)布禁令也被稱作制裁。
美國對(duì)外制裁手段多種多樣，按制裁對(duì)象可分為對(duì)一國的整體制裁，也有專門針對(duì)某國企業(yè)、個(gè)人、組織的制裁。若按制裁內(nèi)容分，經(jīng)濟(jì)制裁包括禁止入境、凍結(jié)或限制資產(chǎn)、限制貿(mào)易、貿(mào)易禁運(yùn)等。《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者登錄美國財(cái)政部網(wǎng)站看到，目前該網(wǎng)站列有28個(gè)制裁項(xiàng)目，其中有巴爾干國家相關(guān)制裁，對(duì)白俄羅斯、布隆迪、中非共和國、古巴、剛果民主共和國相關(guān)制裁，以及伊朗制裁、伊拉克相關(guān)制裁、黎巴嫩相關(guān)制裁、利比亞制裁、朝鮮制裁、索馬里制裁、蘇丹和達(dá)爾富爾制裁、南蘇丹相關(guān)制裁、敘利亞制裁、烏克蘭和俄羅斯相關(guān)制裁、委內(nèi)瑞拉相關(guān)制裁、也門相關(guān)制裁、津巴布韋制裁等。
在這些制裁中，力度和對(duì)象有很大差異。對(duì)于古巴、朝鮮、伊朗等國，美國的制裁更為全面。以古巴為例，美國對(duì)古巴的全面禁運(yùn)長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)，2015年美古恢復(fù)外交關(guān)系后，并未解除對(duì)古禁運(yùn)、旅游限制等制裁。雖然美國公司可向當(dāng)局申請(qǐng)出口許可，但貨品結(jié)算必須以現(xiàn)金進(jìn)行。特朗普上臺(tái)后，美國進(jìn)一步收緊了對(duì)國民前往古巴的限制。
另外一些制裁更有針對(duì)性。通常，美國會(huì)根據(jù)外交目的，對(duì)一國政府、軍隊(duì)以及相關(guān)方進(jìn)行目標(biāo)明確的制裁，美國財(cái)政部與國務(wù)院會(huì)協(xié)作制定“特別指定國民”(SDN)名單。例如對(duì)巴爾干國家相關(guān)制裁，僅在SDN名單上列出的人員會(huì)被制裁。
美國一些制裁因事件而設(shè)立，比如前文提到的馬格尼茨基法案。類似的還有反毒品走私制裁、網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制裁、反恐制裁、不擴(kuò)散制裁、以制裁反擊美國敵人法案、鉆石交易制裁、跨國犯罪組織制裁等。網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制裁包括美國對(duì)俄羅斯通過網(wǎng)絡(luò)干涉美國選舉進(jìn)行制裁，不擴(kuò)散制裁則是對(duì)朝鮮、伊朗、敘利亞境內(nèi)的多個(gè)組織進(jìn)行的制裁。
除了前述國家，美國眾議院于7月25日通過《柬埔寨民主法案》，提議制裁柬首相洪森及其16名親信。去年底，美國對(duì)柬部分官員施加“入境禁令”，今年3月宣布終止對(duì)柬援助，6月對(duì)負(fù)責(zé)洪森安全的一名人員實(shí)施金融制裁。7月30日，美國國務(wù)院發(fā)表聲明稱，考慮進(jìn)一步限制柬官員和公民訪問美國。
美國還對(duì)世界其他國家實(shí)施次級(jí)制裁，即對(duì)未列入制裁名單的他國企業(yè)實(shí)施制裁。美國威脅與伊朗進(jìn)行合作和貿(mào)易的所有國家，讓歐洲惱火就是一例。正因?yàn)槿绱耍聡侣勲娨暸_(tái)直言：“美國制裁名單不斷拉長，不僅包括大批新興國家，也有西方國家。”
“溫柔手段”——背后是這些力量支撐
“2月份通常是美國官員忙著宣布制裁的月份。但如今，由于特朗普咄咄逼人，對(duì)美國的敵人大舉使用經(jīng)濟(jì)制裁工具，美國政府正在大部分月份發(fā)布槍林彈雨般的制裁措施。”8月初，美國《華盛頓郵報(bào)》的一篇文章稱，有統(tǒng)計(jì)顯示，僅在去年，特朗普政府就將近1000個(gè)個(gè)人和實(shí)體列入黑名單，這比奧巴馬在位最后一年多出30%，是奧巴馬第一年上臺(tái)時(shí)的3倍。
對(duì)于這一現(xiàn)象，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授刁大明接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說，一方面美國對(duì)制裁的使用具有一貫性，另一方面制裁符合特朗普的個(gè)性，符合他的行事風(fēng)格和政策議程。
去年8月，美國外交學(xué)會(huì)刊文稱，美國使用經(jīng)濟(jì)和金融制裁的次數(shù)超過任何其他國家。美國制裁政策始于行政或立法機(jī)構(gòu)，引人注目的是，在美國總統(tǒng)1976年以來宣布的50多項(xiàng)國家緊急狀態(tài)中，大部分至今仍然有效，包括卡特1979年發(fā)布與伊朗有關(guān)的緊急狀態(tài)。據(jù)了解，執(zhí)行、管理制裁的機(jī)構(gòu)主要是財(cái)政部的外國資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)，OFAC經(jīng)常添加或刪除被其列入黑名單的數(shù)千個(gè)人、企業(yè)和團(tuán)體;國務(wù)院、商務(wù)部、國土安全部、司法部等也經(jīng)常參與。
英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》曾刊文稱，人類在20世紀(jì)遠(yuǎn)比以前更頻繁地使用制裁，尤其是美國歷任總統(tǒng)和國會(huì)：1940年羅斯福嘗試制裁日本，1956年艾森豪威爾制裁英國以結(jié)束蘇伊士冒險(xiǎn)，卡特總統(tǒng)利用小麥禁運(yùn)和抵制奧運(yùn)會(huì)懲罰蘇聯(lián)，里根制裁波蘭以抗議后者實(shí)施戒嚴(yán)。美國國會(huì)也將制裁視為發(fā)泄怒火的“輕松、廉價(jià)”方式。1996年，洪都拉斯、哥倫比亞、意大利、日本等國都因獵殺鯨或海豚遭受美國禁運(yùn)。接下來5年，美國對(duì)外國實(shí)施了85項(xiàng)新制裁。
實(shí)際上，制裁曾有“外交鈍器”之稱，而這與美國的制裁史有關(guān)。早在1870年，為報(bào)復(fù)英法在拿破侖戰(zhàn)爭期間抓捕美國水手和商船，美國國會(huì)通過法案對(duì)兩國商品實(shí)行禁運(yùn)。1898年，因古巴問題，美國對(duì)西班牙實(shí)行禁運(yùn)。不過，由于執(zhí)法能力不強(qiáng)，多數(shù)制裁流于形式。1919年，美國總統(tǒng)威爾遜倡導(dǎo)“絕對(duì)抵制”理念，稱一個(gè)遭受聯(lián)合經(jīng)濟(jì)抵制的國家就是一個(gè)即將投降的國家，但后來意大利入侵埃塞俄比亞使其理論遭遇重大考驗(yàn)并折戟沉沙。1940至1941年期間，美國對(duì)日本的貿(mào)易制裁則在一定程度上促使東京決定參加二戰(zhàn)。
總的來說，制裁作為一種干涉形式，被視為成本和風(fēng)險(xiǎn)更低、介于外交和戰(zhàn)爭之間的中間路線。復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院院長吳心伯對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者說，除相比軍事手段風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)更小外，美國偏好制裁也因其實(shí)力優(yōu)勢(shì)，其他國家往往在經(jīng)濟(jì)、政治、安全等方面受制于美國。
自“9·11”事件后，美國在凍結(jié)個(gè)人資產(chǎn)、限制個(gè)人金融交易方面授予財(cái)政部更大權(quán)力，而美國以及美元在國際金融系統(tǒng)中的地位也使得美國政府的制裁在全球范圍都能被感受到。有分析稱，這次美國恢復(fù)對(duì)伊朗制裁遭到極力反對(duì)，但美國一旦實(shí)施制裁，歐洲金融機(jī)構(gòu)將不得不跟隨。2014年，法國巴黎銀行因?yàn)閹凸虐汀⒁晾省⑻K丹等國機(jī)構(gòu)處理數(shù)十億美元款項(xiàng)，最終被美國處以89億美元高額罰款。2015年，德國商業(yè)銀行因接管伊朗和蘇丹客戶的交易，被美國罰款14.5億美元。
有歐洲媒體認(rèn)為，美國以外的公司和政府的確可以選擇其他貨幣來解決交易問題，但能夠組織如此大規(guī)模國際交易的機(jī)構(gòu)通常與美國銀行有聯(lián)系，幾乎找不到與美國金融體系無關(guān)聯(lián)的銀行。而且，美國本身又是最大的消費(fèi)國。
“美國以制造金融動(dòng)蕩為樂。”美國彭博社近日的一篇文章坦承，美國總統(tǒng)特朗普喜歡通過經(jīng)濟(jì)制裁手段得到他想要的結(jié)果，而且不擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)蔓延到美國。文章稱，奧巴馬、小布什和克林頓都是在美國經(jīng)濟(jì)衰退的背景下當(dāng)選總統(tǒng)，而特朗普不同，他當(dāng)選時(shí)美國已經(jīng)歷了數(shù)年經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。
過猶不及——2400年前的教訓(xùn)
提起美國對(duì)制裁的熱衷，國際媒體往往會(huì)追根溯源講述一段古老的歷史：公元前432年，雅典對(duì)鄰國墨伽拉實(shí)施貿(mào)易制裁，這不僅未能逼迫對(duì)方屈服，預(yù)防沖突，反而幫助引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭，最終雅典戰(zhàn)敗受辱。這被認(rèn)為是最早的制裁失敗案例。如今的制裁比2400多年前更有效嗎?
客觀而言，制裁有時(shí)候確實(shí)奏效，例如當(dāng)年終結(jié)英國對(duì)蘇伊士運(yùn)河的突襲，國際社會(huì)對(duì)南非的制裁加快種族隔離制度的結(jié)束，俄羅斯經(jīng)濟(jì)因制裁而陷入窘境。但找到失敗案例更容易。1997年，美國國際經(jīng)濟(jì)研究所通過研究發(fā)現(xiàn)，1970年以來，美國僅有13%的單邊制裁達(dá)到外交目的，制裁還導(dǎo)致古巴、伊拉克和伊朗等國人口發(fā)生變化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放棄核武器。
在吳心伯看來，美國實(shí)施的制裁的確成敗不一，像對(duì)古巴制裁就沒實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，但在對(duì)伊朗的制裁上，通常認(rèn)為，奧巴馬時(shí)期美國對(duì)伊朗不斷升級(jí)的制裁是推動(dòng)伊朗與美國談判的重要原因。“總的來講，美國制裁不成功的居多。制裁作為一種手段，需要其他措施配合。特別是美國發(fā)起的單邊制裁，起作用的更少。”
“制裁效果取決于各種因素，且制裁通常隨時(shí)間變化而變化。”美國外交學(xué)會(huì)刊文稱，批評(píng)者表示制裁鮮能如愿以償改變對(duì)方行為，但支持者聲稱近年來制裁已變得越來越有效，仍然是一件“必不可少的外交政策工具”。
對(duì)于制裁效果究竟如何，美國學(xué)界存在爭議。但不可否認(rèn)的是，制裁是美國政府近幾十年來頻繁揮動(dòng)的大棒，現(xiàn)政府尤甚。對(duì)此，《今日美國報(bào)》擔(dān)憂稱，美國的制裁植根于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力，但特朗普的制裁咆哮已經(jīng)削弱該手段的威力，因?yàn)閲H支持和目標(biāo)明確是復(fù)雜制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏這兩點(diǎn)。
2016年，美國前財(cái)長杰克·盧曾對(duì)美國濫用制裁提出警告。他說，制裁過猶不及，有可能迫使企業(yè)遠(yuǎn)離美國金融體系，侵蝕美元在全世界獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的地位。此外，美國盟友的沮喪感或?qū)?dǎo)致美國更難形成多邊同盟。“以前，美國借助實(shí)力占據(jù)主導(dǎo)地位，通過賣武器、自由貿(mào)易等獲得龐大利益”，德國《焦點(diǎn)》周刊感嘆道：“現(xiàn)在，美國通過赤裸裸的制裁贏得短暫勝利，但未來呢?敵人仍舊是敵人，朋友卻變成了對(duì)手。”
對(duì)于美元和美國金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，歐洲人已感到煩惱。德國外長馬斯22日稱，如果歐洲想要挽救伊核協(xié)議，就需要建立獨(dú)立于美國的支付體系。德國《時(shí)代周報(bào)》明確稱，唯一可以想象的挑戰(zhàn)者是中國，但目前世界近60%的貨幣儲(chǔ)備以美元計(jì)算，約20%以歐元計(jì)算，人民幣只占1%。
