環(huán)保執(zhí)法“垂改”:垂管不改變地方黨政環(huán)保主體責(zé)任

　　《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)已經(jīng)由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)。

　　“與一般的、單項(xiàng)的、單純的制度改革不同,垂改是‘底盤性’的制度改革。”參與了《指導(dǎo)意見》調(diào)研、起草全過程的環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤今日指出,垂直管理要動體制、動機(jī)構(gòu)、動人員,是對地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革,是環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。垂直改革涉及上收監(jiān)測事權(quán),執(zhí)法權(quán)以及人事任命權(quán)等等,但并沒有改變地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的這項(xiàng)根本制度。

　　在吳舜澤看來,垂改不僅沒有改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任,而是要強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任。

　　實(shí)施垂改后,市級環(huán)保機(jī)構(gòu)將實(shí)施雙重管理,縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)將全部改為市級環(huán)保局的分局。

　　強(qiáng)化地方黨委政府環(huán)保責(zé)任

　　據(jù)吳舜澤介紹,《指導(dǎo)意見》由環(huán)保部、中編辦、中組部等7部委(辦)共同完成。目的是切實(shí)落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任,增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。

　　根據(jù)《指導(dǎo)意見》,地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)；同時,將推動落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。對失職失責(zé)的,嚴(yán)肅追究責(zé)任；強(qiáng)化省級環(huán)保部門對市縣兩級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的管理。

　　《指導(dǎo)意見》要求,落實(shí)地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求。《指導(dǎo)意見》提出,試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任,完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度,把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價(jià)的重要內(nèi)容。建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度,支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責(zé)。

　　有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,實(shí)施垂改后,地方環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任將轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級政府。吳舜澤明確指出,這是一種錯誤觀點(diǎn)。“垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任,而是要強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任。”吳舜澤說,強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任主要是加強(qiáng)監(jiān)督檢查來強(qiáng)化這一責(zé)任,并通過條上的垂改來倒逼地方政府履責(zé),制度化、機(jī)制化、長效化地推動落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他系統(tǒng)垂直管理制度改革的一個明顯不同。

　　他指出,省級統(tǒng)一承擔(dān)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價(jià)考核和市縣兩級環(huán)境履責(zé)情況的環(huán)境監(jiān)察責(zé)任,市級統(tǒng)一承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。這就是所謂條上的責(zé)任。

　　吳舜澤認(rèn)為,通過改革,將實(shí)際普遍存在的以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責(zé)體系,調(diào)整為地方黨委和政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門各司其職的大環(huán)保工作格局,地方黨委政府和環(huán)保系統(tǒng)將進(jìn)一步明晰責(zé)任,協(xié)力推進(jìn),履責(zé)高效,問責(zé)有力,建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制。

　　省環(huán)保部門對全省統(tǒng)一監(jiān)管

　　就強(qiáng)化地方環(huán)保部門職責(zé),《指導(dǎo)意見》提出,省級環(huán)保部門對全省(自治區(qū)、直轄市)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,在全省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),對省級環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法,對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo),對跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法,強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縣級環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法,現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級環(huán)保部門,在市級環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。

　　《指導(dǎo)意見》提出,試點(diǎn)省份要制定負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單,明確各相關(guān)部門在工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)、機(jī)動車船污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等方面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,按職責(zé)開展監(jiān)督管理。地方各級黨委和政府將相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)履職盡責(zé)情況納入年度部門績效考核。

　　市環(huán)保局局長由省里提名

　　就市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)如何調(diào)整,《指導(dǎo)意見》明確,市級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理,仍為市級政府工作部門。省級環(huán)保廳(局)黨組負(fù)責(zé)提名市級環(huán)保局局長、副局長,會同市級黨委組織部門進(jìn)行考察,征求市級黨委意見后,提交市級黨委和政府按有關(guān)規(guī)定程序辦理,其中局長提交市級人大任免；市級環(huán)保局黨組書記、副書記、成員,征求市級黨委意見后,由省級環(huán)保廳(局)黨組審批任免。直轄市所屬區(qū)縣及省直轄縣(市、區(qū))環(huán)保局參照市級環(huán)保局實(shí)施改革。計(jì)劃單列市、副省級城市環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的,按照相應(yīng)干部管理權(quán)限進(jìn)行管理。

　　同時,縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局,由市級環(huán)保局直接管理,領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)(高新區(qū))等的環(huán)境保護(hù)管理體制改革方案由試點(diǎn)省份確定。

　　《指導(dǎo)意見》要求,試點(diǎn)省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收,由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使,通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。經(jīng)省級政府授權(quán),省級環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)各市縣兩級政府及相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況,一崗雙責(zé)落實(shí)情況,以及環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時向省級黨委和政府報(bào)告。

　　環(huán)境監(jiān)測事權(quán)上收到省級

　　《指導(dǎo)意見》明確,本省(自治區(qū)、直轄市)及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價(jià)和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級監(jiān)測、考核。現(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu),由省級環(huán)保部門直接管理,人員和工作經(jīng)費(fèi)由省級承擔(dān)；領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級環(huán)保廳(局)任免；主要負(fù)責(zé)人任市級環(huán)保局黨組成員,事先應(yīng)征求市級環(huán)保局意見。省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作。直轄市所屬區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)改革方案由直轄市環(huán)保局結(jié)合實(shí)際確定。

　　對于縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu),《指導(dǎo)意見》明確,現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測,隨縣級環(huán)保局一并上收到市級,由市級承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi),具體工作接受縣級環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo),支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法。

　　《指導(dǎo)意見》要求,加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作。環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移,加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法。市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級環(huán)境執(zhí)法力量,由市級承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)。依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段。將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列,配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備,統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝,保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。

　　《指導(dǎo)意見》提出,目前,仍為事業(yè)機(jī)構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局,要結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu),使用行政編制。

　　根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求,2017年6月底前將完成試點(diǎn)工作。2018年6月底前完成省以下環(huán)境保護(hù)管理體制調(diào)整工作。在此基礎(chǔ)上,確保“十三五”時期全面完成環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務(wù),到2020年,全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運(yùn)行。