自上世紀八十年代兩岸民間開始交往以來，兩岸司法互助從無到有，從個案合作走向規范化制度化建設，合作范圍逐步擴大，合作機制不斷發展，合作成效不斷顯現。兩岸司法互助已經成為兩岸關系和平發展的重要組成部分，也為鞏固和深化兩岸關系和平發展提供了法制保障。1990年9月10日，兩岸紅十字會組織在金門達成《海峽兩岸紅十字會組織在金門商談達成有關海上遣返協議》(簡稱《金門協議》)，開啟了兩岸司法互助的進程。2009年4月26日，大陸海協會和臺灣海基會在南京簽署《兩岸共同打擊犯罪與司法互助協議》(簡稱《司法互助協議》)，是兩岸司法互助承前啟后的里程碑，標志著兩岸司法互助進入了新的歷史階段。20多年來，兩岸在司法互助領域取得了巨大成績，未來也面臨諸多挑戰。
兩岸刑事司法互助
1987年，臺灣當局開放大陸老兵回祖國探親，開啟了兩岸民間往來的大門。隨著兩岸交往的密切，兩岸間非法入境及其他刑事犯罪案件也隨之增多。發生在1990年的“閩平漁5504號事件”和“閩平漁5202號事件”凸顯了在缺乏兩岸合作的情況下，臺方野蠻遣返非法偷渡人員造成的人道災難，客觀上促進了兩岸的合作接觸。1990年9月10日，兩岸紅十字會組織在金門達成《金門協議》，開通了兩岸雙向遣返渠道，也結束了此前兩岸對重大罪犯的遣返只能通過國際刑警組織及外國分部實施個案合作的歷史。
據有關部門統計，自《金門協議》簽署以來至2009年初，兩岸實施雙向遣返作業212批，雙向遣返38936人。含大陸接回偷渡人員3.85萬人，向臺方遣返非法入境和刑事嫌犯366人，包括走私、販毒、洗錢、詐騙等多種刑事嫌犯、罪犯。其中，2007年1月大陸遣返臺灣重大通緝犯陳益華、黃玉蘭等兩個電信詐騙團伙要犯，引起很大反響。
1993年，海協會和海基會經反復協商后達成關于遣返劫機犯問題“去政治化”處理的共識，先后于1997年5月、1997年7月、1999年2月和2001年6月分四批遣返劫機犯，長期危害兩岸航空安全的劫機犯罪終于得到遏制。2001年，兩岸警方經由澳門遣返臺灣通緝犯“四海幫主”楊光南，突破了《金門協議》所設定的“廈門—金門”和“馬尾—馬祖”海上遣返模式的限制。2006年兩岸警方聯手搗毀了“鐘萬億特大販毒集團”，這一過程中就包含了兩岸在互通犯罪情報上的合作。
但是，建立在《金門協議》基礎上的兩岸刑事司法合作的局限性也十分明顯。一是合作范圍狹窄，隨意性較大，兩岸合作的主要方式為人員遣返。除非涉及重大嫌犯，兩岸很少主動進行個案協查和聯手偵破。經濟類犯罪既便偵破，也難以追回罪贓。二是合作方式相對單一，大量司法互助通過民間中介組織來進行，影響司法效率。一些涉兩岸團伙犯罪往往利用兩岸管轄權分立、兩岸聯手偵破的時間延滯和上下游犯罪分離等條件和手段來逃避偵查和打擊，氣焰十分囂張。隨著兩岸經貿合作和人員往來的日益密切，兩岸迫切需要進一步擴大和深化刑事司法合作。正是在這樣的歷史背景下，兩岸于2009年簽署了具有歷史意義的《司法互助協議》。
在合作打擊的犯罪類型上，《司法互助協議》規定雙方不僅就殺人、搶劫、綁架、走私、槍械、毒品、詐騙、洗錢、人口販運、組織偷渡、跨境有組織犯罪、恐怖主義犯罪等傳統犯罪領域開展司法互助，還突破“雙重歸罪原則”的限制，對一方認為涉嫌犯罪，另一方認為未涉嫌犯罪但有重大社會危害的情形，規定可以經雙方同意后開展個案協助。
在司法互助內容上，更全面規定了在送達文書、調查取證、罪贓移交、罪犯接返(移管)、人道探視、協助偵查等方面開展合作，涵蓋了刑事司法互助的基本事項。
在合作程序上，對提出協助請求、執行請求、雙方的保密義務、協助提供資料的用途限制、證明的互相免除、文書格式、協助費用、協議變更、爭議解決等作了規定。特別是對于不予協助的情形，規定了只有在“不符合己方規定或執行請求將損害己方公共秩序或善良風俗等情形”時才得“不予協助”。
協議簽署后，兩岸刑事司法互助不斷取得重大進展。兩岸警方聯手，并與多國執法合作，于2011、2012年先后破獲了“3·10”、“4·26”特大電信詐騙案，搗毀詐騙窩點數百處，抓獲兩岸犯罪嫌疑人近千名。這在兩岸引起巨大反響，也顯示兩岸刑事司法互助進入了新的階段。
兩岸民事司法互助
由于歷史原因和地緣、血緣的天然聯系，兩岸民間交往和經貿交流自上世紀八十年代開始后便一直呈迅猛發展之勢，也因此涌現出大量涉兩岸的婚姻、繼承、投資、貿易等民商事法律問題。
1993年4月29日，兩岸通過“汪辜會談”簽署《兩岸公證書使用查證協議》，就兩岸相互寄送涉及繼承、收養、婚姻、出生、死亡、委托、學歷、定居、撫養、財產權利等證明公證書副本的問題作出規定，標志兩岸相互協助調查取證工作的開始。此后，大陸司法部和臺灣“司法院”分別出臺實施細則。協議生效以來，兩岸相互發送公證書副本以百萬計，對協助各類訴訟和非訴訟事件處理，維護當事人合法權益發揮了積極作用。
在相互承認民事法院判決方面，兩岸均分別出臺政策和規定加以規范。早在1991年4月，最高人民法院在有關工作報告中就提出，在不違背大陸法制的基本原則和公共利益的前提下承認臺灣民事行為、民事權利和民事判決的效力。1998年1月15日，最高人民法院發布了《關于人民法院認可臺灣地區有關法院民事判決的規定》，并先后就臺灣法院發出的調解書、支付令的效力問題作了兩個批復，一體承認臺灣地區民事判決、調解書、支付令和仲裁裁決的法律效力，并規定相關判決的執行依據大陸民事訴訟法規定的程序辦理，包括可申請強制執行。對先于大陸法院訴訟程序的認可申請實行優先受理原則。這一務實而充滿善意的舉措受到島內外普遍歡迎。自該規定實施以來至2009年底，大陸已認可并執行臺灣方面的民事判決約300件，有效保護了涉臺民事案件當事人權益。
2009年4月，兩岸《司法互助協議》簽署后，最高人民法院于當年5月發布了《關于人民法院認可臺灣地區有關法院民事判決的補充規定》，進一步明確了經人民法院裁定認可的臺灣民事判決與大陸法院民事判決具有同等效力，規定申請認可期間申請人可全程申請財產保全，對申請認可的有效期限、案件管轄權沖突、認可與執行的銜接等問題均作了有利于保護當事人權益的規定。
2011年6月，最高人民法院又發布了《關于人民法院辦理海峽兩岸送達文書和調查取證司法互助案件的規定》，對各級人民法院辦理涉臺送達文書和調查取證司法互助案件的職責分工、具體辦理程序、審查轉遞時限和相關保障措施等進行了全面規范。特別是以最高人民法院授權各高級人民法院的方式，就辦理送達文書司法互助案件開通了對臺聯絡的二級窗口，并規定了司法互助時限要求，以提高司法互助效率。實際工作中，涉臺主管部門和司法部門多次召開涉臺司法工作會議，總結推廣成功經驗，頒布惠臺司法措施，增設涉臺業務法庭和業務窗口。這些規定和措施有力保障了涉案臺胞合法權益，充分體現了大陸社會對臺灣同胞利益的高度重視。
臺灣方面對于大陸司法文書的送達和相關調查，并無特別規定，在1991年前系套用其“民事訴訟法”加以處理，1991年后則強調通過民間機構(即“海基會”)予以協助。
對大陸法院判決的認可，則主要是依據其1992年制定并經過若干次修改的《臺灣地區與大陸地區人民關系條例》。該條例對兩岸司法協助的形式和內容都作了諸多限制：除規定司法文書送達、調查取證均通過委托民間機構進行外，還規定了大陸的民事裁判、仲裁，在不違背臺灣公共秩序和善良風俗的條件下，可申請臺灣法院裁定認可，需要執行的，可申請法院執行；1997年5月對條例進行增訂和修正時，又規定了臺灣承認和執行大陸判決和裁決，須以互惠和對等為原則。這樣，兩岸在民事判決的承認和執行上，均采取了“裁定認可”方式。2009年兩岸簽署的《司法互助協議》進一步明確了這一方式，并確認了互惠原則和不違背公共秩序和善良風俗這一前提。
未來仍然面臨許多挑戰
目前，兩岸在司法互助上還存在許多問題和挑戰，主要表現為大量司法文書不能送達，大批協助調查取證的申請難以落實。在刑事司法互助領域，由于臺灣不承認大陸法院刑事判決，大陸臺籍服刑犯如果遣返臺灣將面臨二次審判，致使臺籍服刑犯無法遣返臺灣。《司法互助協議》的具體落實還有待兩岸進一步建立和完善相關工作機制，包括司法機關對口聯絡機制、犯罪信息交換機制、證據協查機制、人員遣返機制和罪贓移交機制。
在民事司法互助方面，雖然臺灣方面規定了裁定認可的原則，但實務中往往以實體審查的結果來否定大陸法院的判決效力。對大陸法院判決的認可也多集中在離婚案件，對商事判決很少認可，對大陸法院調解書的法律效力則明確不予認可。裁定認可中有關“公共秩序”和“善良風俗”的保留，也有較大的解釋空間。
兩岸司法互助在性質上是屬于一個主權國家內部的區際司法協助，但鑒于兩岸關系的特殊性，兩岸司法互助不僅有別于美國、俄羅斯和德國等聯邦制國家內部的區際司法協助，甚至比國際間司法協助還要面臨更多的挑戰和困難。為此，兩岸法學界、法律界有必要擴大和深化兩岸法學交流，不斷加深互信，擴大共識，深入研究和探討落實《司法互助協議》的具體措施。兩岸司法互助有必要繼續堅持以人為本、回應人民需求，本著互惠互信、平等合作的精神不斷克服各種困難，深化司法合作，為兩岸人民謀求最大利益。
(作者系中國法學會對外聯絡部副主任、海峽兩岸關系法學研究會秘書長尹寶虎)
[責任編輯：李帥]
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