具有軟法性質(zhì)的人權(quán)事業(yè)新藍(lán)圖

　　從法律上說,國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件,雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實(shí)尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施,是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國家規(guī)劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化,既具有指導(dǎo)性,又具有較強(qiáng)的操作性和執(zhí)行力,所以在學(xué)理上說屬于廣義上的軟法

　　6月11日,經(jīng)國務(wù)院授權(quán),國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布我國《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》。這是我國第二個(gè)專門以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃,是我國政府落實(shí)尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項(xiàng)重大舉措,對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧,努力實(shí)現(xiàn)我國全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo),具有重要意義。

　　具有軟法性質(zhì)的工作藍(lán)圖

　　2009年4月13日,經(jīng)國務(wù)院授權(quán),國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》。這是我國第一次制定以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃,是一個(gè)歷史性的突破。該計(jì)劃的制定實(shí)施和如期完成,使尊重和保障人權(quán)的觀念及意識(shí)更加深入人心,中國人權(quán)事業(yè)獲得了切實(shí)推進(jìn)。而第二期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃正是在全面總結(jié)第一期計(jì)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的,是我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的嶄新藍(lán)圖。

　　中國政府一貫重視人權(quán),堅(jiān)持不懈地推動(dòng)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。從上世紀(jì)80年代初開始我國大量批準(zhǔn)聯(lián)合國的人權(quán)條約,至今我國已參加了二十多個(gè)國際人權(quán)條約。1991年11月2日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的人權(quán)狀況》白皮書,向國內(nèi)外正式表明我國政府對(duì)人權(quán)的態(tài)度、立場(chǎng)、基本政策和實(shí)踐情況。

　　幾十年來,我國人權(quán)事業(yè)不斷推進(jìn),取得了舉世矚目的成果。自1991年第一個(gè)人權(quán)白皮書發(fā)表以來,國務(wù)院新聞辦相繼發(fā)表了約30個(gè)與人權(quán)有關(guān)的白皮書,其中有的白皮書一般性地介紹我國人權(quán)狀況和我國人權(quán)事業(yè)新發(fā)展,有的專門介紹西藏、新疆等具體地區(qū)的人權(quán)狀況,還有針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、計(jì)劃生育等問題的專題性白皮書和針對(duì)婦女、兒童、老年人等特殊群體權(quán)益保障的白皮書。它們具體、動(dòng)態(tài)地記錄和展現(xiàn)了我國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。

　　如果說人權(quán)白皮書是以總結(jié)、宣示為主,側(cè)重于宣傳的話,那么人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃則是側(cè)重于政府規(guī)劃和實(shí)際行動(dòng)了。行動(dòng)計(jì)劃牽涉各個(gè)政府部門,對(duì)它們?nèi)藱?quán)領(lǐng)域的活動(dòng)形成直接的指導(dǎo)。可以說,從人權(quán)白皮書到人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,這是我國政府發(fā)布人權(quán)權(quán)威性文件的一次新實(shí)踐,是一種質(zhì)的飛躍。

　　說它是質(zhì)的飛躍,主要是因?yàn)樗�在性質(zhì)上與以往不同,具有了一種“軟法”的性質(zhì)。從法律上說,國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件,雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實(shí)尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施,是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國家規(guī)劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化。因?yàn)檫@一類的計(jì)劃要求中央和地方各級(jí)政府部門切實(shí)予以實(shí)施和執(zhí)行,既具有指導(dǎo)性,又具有較強(qiáng)的操作性和執(zhí)行力,所以在學(xué)理上說屬于廣義上的軟法。

　　政府和社會(huì)協(xié)力的行動(dòng)指南

　　“軟法之治”的特點(diǎn)是,其設(shè)定的規(guī)則、任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是僅僅與公安、檢察、法院等司法部門有關(guān),更與所有政府部門以及全社會(huì)密切聯(lián)系。它比傳統(tǒng)的、狹義上的法律規(guī)則更具體、更具有操作性,而且更貼近生活,并面向所有社會(huì)成員。

　　國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃首先是一個(gè)政府的工作計(jì)劃,與政府有直接的關(guān)系。被學(xué)界稱為“國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃之父”的澳大利亞專家比爾·巴克曾經(jīng)在國際上較早地推動(dòng)了聯(lián)合國通過關(guān)于國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的文件。他這樣評(píng)論此種計(jì)劃的作用:“人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃可以促進(jìn)對(duì)人權(quán)目標(biāo)作出更加集中的政治承諾,可以在整個(gè)政府管理體系——包括通常被認(rèn)為不屬于人權(quán)組成部分的領(lǐng)域內(nèi),整合推進(jìn)人權(quán)的活動(dòng)。而且,人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃意味著認(rèn)可應(yīng)該向人權(quán)活動(dòng)分配大量的資源。通過這些機(jī)制,可以更加有效地實(shí)現(xiàn)重要的人權(quán)目標(biāo)。”

　　可以說,所有政府部門的工作都是與人權(quán)相關(guān)的工作,但是僅僅相關(guān)還不夠,制定和實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的過程其實(shí)就是主動(dòng)地從人權(quán)的視角來規(guī)劃和行動(dòng),使人權(quán)實(shí)現(xiàn)獲得最大化的過程。

　　而且,只是由政府自己采取措施予以落實(shí)也常常是不夠的,實(shí)際上,它往往涉及全社會(huì)綜合、系統(tǒng)性地努力。

　　實(shí)際上,我國新一期人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的起草過程就具有較強(qiáng)的民主性和社會(huì)參與度。計(jì)劃是在中央和國家機(jī)關(guān)各相關(guān)部門共同努力和社會(huì)各界廣泛參與下制定的。中國政府成立了國務(wù)院新聞辦和外交部牽頭、56個(gè)中央和國家機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體、非政府組織組成的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。而且,自去年9月以來,國務(wù)院新聞辦組織專門力量,在國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議成員單位提供材料的基礎(chǔ)上,邀請(qǐng)南開大學(xué)、四川大學(xué)、中國社會(huì)科學(xué)院、上海社會(huì)科學(xué)院、中央黨校等高校和科研單位的專家參與撰寫工作。計(jì)劃廣泛征求社會(huì)各界的意見和建議,經(jīng)過十多次反復(fù)研究討論、修改,最終完成定稿。

　　任何好的計(jì)劃,關(guān)鍵還在于落實(shí)。新計(jì)劃特別增加了“實(shí)施和監(jiān)督”一章,其中強(qiáng)調(diào)中央和國家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門、各級(jí)地方政府應(yīng)高度重視,結(jié)合各部門工作職責(zé)和各地區(qū)特點(diǎn),采取切實(shí)有效的措施完成行動(dòng)計(jì)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)；要求將行動(dòng)計(jì)劃納入人權(quán)教育和培訓(xùn)的內(nèi)容,并鼓勵(lì)新聞媒體在行動(dòng)計(jì)劃的宣傳、實(shí)施和監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用。特別值得一提的是,計(jì)劃提出要尊重和發(fā)揮人民群眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制,發(fā)揮社會(huì)組織在人權(quán)保障中的建設(shè)性作用。

　　可見,該計(jì)劃不僅僅與政府部門有關(guān),也與全社會(huì)密切聯(lián)系。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)下,全社會(huì)的共同參與和貢獻(xiàn)將是國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃獲得有效落實(shí)的基本保障。

　　重視國際法的吸收與轉(zhuǎn)化

　　目前,根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦公室的統(tǒng)計(jì),世界上包括我國在內(nèi)只有29個(gè)國家開展了制定國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)踐,也只有8個(gè)國家制定兩次以上的國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,只有墨西哥制定了三個(gè)國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。值得一提的是,美國等一些經(jīng)常在人權(quán)方面對(duì)我國指手畫腳的西方國家并沒有制定這樣的計(jì)劃。而制定該計(jì)劃是聯(lián)合國早在1993年維也納世界人權(quán)大會(huì)通過的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》中就大力倡導(dǎo)的。在國際人權(quán)領(lǐng)域,國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃被視為衡量一國政府是否重視人權(quán)的一項(xiàng)指標(biāo)。

　　三十多年來,我國的改革開放和民主法治建設(shè)取得了引人矚目的成就,人權(quán)事業(yè)也不斷取得進(jìn)步和發(fā)展。2004年我國修訂憲法,規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”,為人權(quán)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的根本法基礎(chǔ)。近年來,我國政府倡導(dǎo)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀又為該計(jì)劃的制定提供了重要的政策依據(jù)。保護(hù)人權(quán)的內(nèi)容已經(jīng)寫進(jìn)了國家國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃,也寫進(jìn)了執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的《章程》和黨的第十五次、第十六次和第十七次全國代表大會(huì)的報(bào)告當(dāng)中。

　　我國新一期國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容也很重視對(duì)我國批準(zhǔn)或者參加的國際人權(quán)公約等國際標(biāo)準(zhǔn)的吸收和轉(zhuǎn)化。除了直接規(guī)定國際人權(quán)條約義務(wù)的履行和積極開展國際交流與合作的內(nèi)容外,整個(gè)計(jì)劃的結(jié)構(gòu)、權(quán)利分類、概念和具體內(nèi)容都很大程度地與國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)保持了一致。在兒童權(quán)利部分,計(jì)劃強(qiáng)調(diào)“根據(jù)兒童最大利益原則,切實(shí)保障兒童的生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利”。兒童最大利益原則就是《兒童權(quán)利公約》的核心原則,它要求所有工作要考慮兒童權(quán)利,并努力做到兒童優(yōu)先。又比如,在促進(jìn)性別平等方面,一個(gè)新的提法是,要求“加強(qiáng)性別統(tǒng)計(jì)工作。完善對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的分性別數(shù)據(jù)的收集和發(fā)布”。加強(qiáng)分性別統(tǒng)計(jì),正是聯(lián)合國和相關(guān)條約機(jī)構(gòu)大力倡導(dǎo)的工作,對(duì)于促進(jìn)立法、決策的科學(xué)性,切實(shí)推動(dòng)性別平等具有重要意義。

　　在國際法上,一般強(qiáng)調(diào)通過國內(nèi)法吸收和轉(zhuǎn)化國際法中的原則和規(guī)則。而除了嚴(yán)格意義的正式的法律法規(guī)吸收和轉(zhuǎn)化之外,國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃一類具有軟法性質(zhì)的政策性文件的吸收和轉(zhuǎn)化同樣具有重要意義。

　　人權(quán)事業(yè),沒有最好,只有更好!我們相信,第二期《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》的制定和實(shí)施,必將有力地推動(dòng)中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。