黨的十八大做出了“加快推進城市化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”的決策部署。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，已成為未來經(jīng)濟發(fā)展的一個重心。如何充分運用財政、金融手段，發(fā)揮催化和媒介作用，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中多層次、多元化的資金需求，是一個需要深入思考和準確把握的問題。

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)融資面臨的問題

　　（一）投資主體單一，無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)龐大的資金需求。目前，財政投資在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍占較大份額。但是財政資金畢竟有限，并且部分地區(qū)地方財政收入增速已經(jīng)出現(xiàn)了大幅回落。以黑龍江省為例，2012年全省財政收入為1630.0億元，增幅放緩至0.6%，較上年回落31.9個百分點。與之相對應(yīng)的是，全省全社會固定資產(chǎn)投資高達9780.9億元，同比增長30.0%。2012年，全省施工項目總數(shù)高達12109個，同比增長36.9%，預(yù)計2013年施工項目數(shù)將出現(xiàn)新的增長，由此會帶來巨大的資金缺口，在這種情況下，僅靠財政資金投入不能滿足城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展的需求。

　　（二）擔(dān)保體系不完善，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展缺乏融資基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐力提高的前提是中小微企業(yè)的快速發(fā)展，而制約中小微企業(yè)發(fā)展的首要因素是資金的缺乏。由于中小微企業(yè)自身實力有限，融資需要借助于擔(dān)保中介機構(gòu)，但資質(zhì)高、有實力擔(dān)保的公司嚴重匱乏。目前黑龍江省共有擔(dān)保公司法人機構(gòu)77家，民營及混合所有制占比較大，擔(dān)保實力非常有限。大慶、齊齊哈爾是我省經(jīng)濟總量占比較大的地區(qū)，但這兩個地區(qū)的擔(dān)保機構(gòu)分別只有5家和13家，資本金有限，有的擔(dān)保機構(gòu)甚至沒有開展擔(dān)保業(yè)務(wù)。并且在遠離中心城市的地區(qū)，受跨地區(qū)成本高等因素的限制，很少有擔(dān)保機構(gòu)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，導(dǎo)致這些地區(qū)的中小微企業(yè)無法從金融機構(gòu)得到充分的融資，不利于勞動密集型產(chǎn)業(yè)的形成和可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）金融對城鎮(zhèn)化建設(shè)項目投入較少，支持力度有待于進一步提高。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，并多為公益性項目，項目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，需要政府財政補貼或提供政策優(yōu)惠維持運營，因此還款來源較難保障。這種需求一般存在承貸單位難以選擇、擔(dān)保不易落實、還款來源受限制等不利因素，如遇政策的不連續(xù)性會造成貸款收回的風(fēng)險加大。因此，金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信貸投入的積極性不高。

　　（四）融資渠道狹窄，無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的多元化需求。近年來，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到了較快發(fā)展，金融支持力度進一步加大。以黑龍江省為例，近五年來涉農(nóng)貸款規(guī)模不斷擴大，2012年末的貸款余額達3909.4億元，年均增幅為22.6%。但是，資金供給渠道過于單一影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金主要來源于銀行貸款，占全部資金來源的60.4%，農(nóng)民自籌占20.9%，財政補貼占8.9%，通過民間融資等其他渠道獲得的資金不足10%。而目前農(nóng)業(yè)種植貸款和農(nóng)產(chǎn)品收購加工貸款在黑龍江省幾乎是整個農(nóng)業(yè)金融服務(wù)的全部。農(nóng)業(yè)信貸市場仍然缺乏對需求度日益提高的諸如農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)村水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境治理、創(chuàng)辦涉農(nóng)相關(guān)企業(yè)投資等3-5年的中長期信貸品種的開發(fā)與使用，使得金融供給模式無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)多樣化的資金需求。

　　（五）政府融資平臺風(fēng)險逐漸顯露，城鎮(zhèn)化融資存在潛在經(jīng)濟金融風(fēng)險。從現(xiàn)實情況看，作為城鎮(zhèn)化主導(dǎo)力量的地方政府，其融資模式比較狹窄，政府融資平臺仍然是地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源。隨著上一輪經(jīng)濟刺激過程中的政府融資平臺貸款進入償還高峰期，而地方政府財政收入沒有明顯改觀甚至增速下滑，財政支出和投資卻在大幅增加，財政償債壓力愈發(fā)加大。截至2012年末，黑龍江省地方政府融資平臺貸款余額為1981.9億元，較2012年全省財政收入高出351.9億元，全省財政支出高達3696.2億元，財政赤字為2066.2億元。地方財政的入不敷出，已經(jīng)給城鎮(zhèn)化建設(shè)融資埋下了潛在的信用風(fēng)險。

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的路徑

　　（一）加強政策引導(dǎo)，優(yōu)化政策支持。一是制定支持激發(fā)城鎮(zhèn)化金融創(chuàng)新活力的相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度。建議加快推進農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，建立一定區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易市場，為金融機構(gòu)創(chuàng)新土地金融產(chǎn)品、落實金融債權(quán)提供條件。以生態(tài)環(huán)保為特色的城鎮(zhèn)可探索建立環(huán)境準入制度與環(huán)境容量有償使用制度，通過排放權(quán)等制度安排促進節(jié)能減排的社會效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，提高金融介入的可行性。

　　二是搭建城鎮(zhèn)化建設(shè)銀企合作平臺。政府及有關(guān)部門應(yīng)發(fā)揮政策引導(dǎo)手段，促進銀企結(jié)合，實現(xiàn)銀企間良性互動。通過銀企洽談會、新產(chǎn)品推薦會等方式，把城鎮(zhèn)建設(shè)項目中市場前景看好的項目公開向社會推薦。針對小城鎮(zhèn)周邊園區(qū)內(nèi)小微企業(yè)規(guī)模小、實力弱的現(xiàn)狀，組織建立同行業(yè)擔(dān)保協(xié)會，彌補小微企業(yè)擔(dān)保不足的缺陷，實現(xiàn)企業(yè)與銀行有效對接，建立一個銀企共贏互利平臺。

　　三是構(gòu)建與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)相對應(yīng)的地方財政體系。加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，形成地區(qū)之間、中央與地方之間合理的財政轉(zhuǎn)移支付機制。加快推進財稅體制改革，賦予地方政府與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)對應(yīng)的征稅權(quán)，探索對城鎮(zhèn)化進程中不斷增值的土地和房地產(chǎn)征收財產(chǎn)稅，加快培育相對穩(wěn)定的地方稅源，提高基層政府公共服務(wù)能力和償債能力。

　　（二）完善投入機制，豐富投資主體。一是完善公共財政投入方式。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引社會投資主體廣泛參與城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，將財政的直接投入改為“以獎代補”、“以物抵資”、“先建后補”等間接支持形式，對由社會資本牽頭的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資和公益性支出給予鼓勵、獎勵和補償。建立城鎮(zhèn)化專項基金，從各級財政收入中按比例提取，統(tǒng)一管理、集中使用，專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目等領(lǐng)域的投入或為各類社會資金介入提供風(fēng)險擔(dān)保和利潤補助，破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、收益低、融資難等問題。

　　二是強化財政金融之間的配合。金融資金不同于財政資金，注重社會效益的同時，更關(guān)注資金帶來的商業(yè)效益，對資金的分配、使用等各個環(huán)節(jié)都有嚴格的約束和激勵，效率要求較高。建立財政與金融協(xié)調(diào)配合機制，對于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目，財政投入部分以銀行優(yōu)惠貸款或貸款貼息方式投入，改變財政投入管理部門眾多，資金安排分散，缺乏后續(xù)監(jiān)督，資金的使用效率不高的現(xiàn)狀，促進城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施整體功能的發(fā)揮。

　　三是探索市場化融資方式。實行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資方式多元化、規(guī)范化與市場化運作，發(fā)揮各類投資者和經(jīng)營者建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。在項目建設(shè)上鼓勵招商引資，在公共服務(wù)經(jīng)營上可以采用租賃、承包和委托形式；同時在堅持項目資本金制度的前提下，鼓勵金融機構(gòu)進行固定資產(chǎn)貸款、項目貸款和地方政府貼息貸款。

　　（三）創(chuàng)新融資模式，提升資金供給能力。一是探索多種物權(quán)擔(dān)保形式的產(chǎn)權(quán)抵押貸款。積極推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，推廣應(yīng)收賬款、倉單、林權(quán)、漁權(quán)等多種權(quán)利質(zhì)押方式，有效擴大抵押擔(dān)保范圍，解決農(nóng)民融資難題。對未來具有收益的經(jīng)營性項目，以其未來的收益或收費等經(jīng)營收益為擔(dān)保，發(fā)放項目收益權(quán)或收費權(quán)抵押貸款。同時，在保證信貸資金安全償還的情況下，對已經(jīng)落實財政資金的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，金融機構(gòu)要加強信貸資金配套支持，必要時可以提供“過橋貸款”，以加速項目建設(shè)進程。

　　二是組織大型項目銀團貸款。允許多家銀行與非銀行金融機構(gòu)組成的銀行集團采用同一貸款協(xié)議，按商定的期限和條件向城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項目的投資人提供融資，開展代理和批發(fā)性融資服務(wù)。

　　三是充分發(fā)揮資本市場直接融資功能。利用股票、債券市場融資規(guī)模大、期限長、使用穩(wěn)定的特點，鼓勵符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)組織、新興行業(yè)的中小企業(yè)上市發(fā)行股票、債券，利用資本市場開展直接融資。以國家財政為擔(dān)保，由金融機構(gòu)發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)中長期債券，統(tǒng)一用于城鎮(zhèn)化開發(fā)項目，擴大資金來源。鼓勵地方政府發(fā)行債券籌集資金，用于地方政府負責(zé)的城鎮(zhèn)化項目建設(shè)，彌補地方財力不足。

　　（四）創(chuàng)新金融服務(wù)方式，完善金融服務(wù)體系。一是構(gòu)建多層次金融組織體系。各金融機構(gòu)應(yīng)改善小城鎮(zhèn)的金融資源配置，增加小城鎮(zhèn)機構(gòu)網(wǎng)點、人員配置和基礎(chǔ)設(shè)施。應(yīng)根據(jù)自身比較優(yōu)勢和經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略明確市場定位，減少同質(zhì)無序競爭，開展差異化、特色化服務(wù)。如大型商業(yè)銀行可發(fā)揮資金實力雄厚的優(yōu)勢，以大型基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)大企業(yè)為主要市場定位；政策性銀行應(yīng)發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢，加大對城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)民生等具有較強公益性領(lǐng)域的金融支持；地方中小金融機構(gòu)應(yīng)堅持面向社區(qū)的發(fā)展定位，扎根基層、重心向下，與城鎮(zhèn)發(fā)展相融合，加強對城鎮(zhèn)小微企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、家庭農(nóng)場等領(lǐng)域的金融支持。

　　二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)個性化的金融需求。鼓勵金融機構(gòu)嘗試開發(fā)農(nóng)民住房按揭貸款產(chǎn)品，為農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)購買住房提供資金保障。鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)針對小城鎮(zhèn)服務(wù)行業(yè)的貸款產(chǎn)品，加大對小城鎮(zhèn)服務(wù)行業(yè)的金融支持。大力推廣旅游門票收費權(quán)質(zhì)押貸款和旅游開發(fā)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款。探索創(chuàng)新經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押、綠色信貸等模式，提升城鎮(zhèn)文化設(shè)施、醫(yī)療條件、社區(qū)養(yǎng)老和中小學(xué)校標準化建設(shè)水平，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三是建立城鎮(zhèn)化建設(shè)專項貸款機制。金融機構(gòu)需適當(dāng)放寬對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施貸款的限制，建立專項的城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款，安排一定比例城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和中長期發(fā)展貸款，并對這些項目貸款給予優(yōu)惠利率，保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給。