——論監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國資改革方向

　　自中共十六大以來，盡管我國企業(yè)國有資產(chǎn)管理取得了顯著成績，但在涉及國有資產(chǎn)管理體制的重大方向和原則性問題上，還有不少分歧和爭議。如圍繞各類國有資產(chǎn)的監(jiān)管尤其是產(chǎn)業(yè)國資和金融國資的監(jiān)管與機(jī)構(gòu)設(shè)置問題各方看法分歧較大。一些學(xué)者和部門主張在現(xiàn)國務(wù)院國資委之外組建“金融國資委”代表國家統(tǒng)一行使對中央金融國有資產(chǎn)的出資人及監(jiān)管職責(zé)。

　　必須指出，“金融國資委”的組建牽一發(fā)而動全身，事關(guān)我國國有資產(chǎn)管理體制改革未來和方向，必須對現(xiàn)狀進(jìn)行透徹分析，對未來改革模式進(jìn)行充分論證，切忌倉促上馬。

　　我國國資多頭管理的現(xiàn)狀與問題

　　（一）國資多頭管理的現(xiàn)狀

　　目前，除國務(wù)院國資委監(jiān)管的約120家中央國有企業(yè)外，尚有中央80多個部委的6000多家國有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)以及中央所屬的金融類資產(chǎn)不在國務(wù)院國資委監(jiān)管之內(nèi)，使得國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會名不符實(shí)。

　　目前，這些游離在外的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，都在探討各自部門管理的國資監(jiān)管模式，如財政部開始研究組建“金融國資委”的同時還成立了中央文化企業(yè)國資監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“文資辦”），教育部也在組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)履行“教育產(chǎn)業(yè)國資委”的國有資本經(jīng)營預(yù)算的職能。此外，中國對外文化集團(tuán)、中國出版集團(tuán)和中國煙草總公司由國務(wù)院直接作為出資人履行出資人職責(zé)，在財政部單列；中國郵政集團(tuán)公司則暫由財政部履行出資人職責(zé)。

　　綜上所述，在我國經(jīng)營性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)中，國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理120家大型中央企業(yè)；財政部行政政法司和教科文衛(wèi)司則分別管理著中央和國務(wù)院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)；而財政部金融司則對中央金融類國有資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理，我國國資管理呈現(xiàn)多頭管理的復(fù)雜局面。

　　（二）金融國資管理的現(xiàn)狀

　　目前，我國金融類國資主要分為中央所屬的金融企業(yè)和地方政府所屬的金融企業(yè)兩類。

　　從中央所屬的國有金融企業(yè)國資管理上看，他們主要是由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。

　　其中，財政部代表國家對中信集團(tuán)和光大集團(tuán)行使出資人權(quán)利（見《金融控股公司財務(wù)管理若干規(guī)定》財金[2009]89號文）；而依據(jù)2009年財政部頒布的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，明確了財政部對下列國有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力：中國投資有限責(zé)任公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險公司，金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國人民銀行總行下屬企業(yè)等。

　　此外，財政部還通過中國投資有限責(zé)任公司的全資子公司中央?yún)R金公司以控股方式對包括工、農(nóng)、中、建四大銀行在內(nèi)的12家銀行以及非銀行類金融機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利。

　　從地方所屬國有金融企業(yè)看，各地監(jiān)管情況并不統(tǒng)一，有的歸屬于國資管理系統(tǒng)，有的是在財政序列，由于地方金融企業(yè)數(shù)量較少、情況各異，不是本報告研究重點(diǎn)。

　　（三）問題

　　1、多頭管理 職責(zé)不清

　　目前，這種將金融類國有資本和產(chǎn)業(yè)類國有資本截然分開，甚至在產(chǎn)業(yè)類國有資本內(nèi)部也條塊分割，各司其責(zé)的多頭管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致沒有一個機(jī)構(gòu)能夠全面地履行監(jiān)管職能，給國資監(jiān)管一盤棋帶來諸多不便。首先，國有資產(chǎn)監(jiān)管職能分散在多個部門，職責(zé)不清；其次，多頭管理造成口徑與數(shù)據(jù)不一致，使政府無法了解國有資產(chǎn)整體情況，同時可能給企業(yè)帶來額外的負(fù)擔(dān)；第三，各部門由于監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管手段不相同，缺乏對監(jiān)管的統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)，不利于掌握國有產(chǎn)權(quán)的相關(guān)情況，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

　　2、疊床架屋 監(jiān)管缺位

　　無論財政部還是教育部，實(shí)際上都是公共預(yù)算背景下的政府公共管理部門，由其直接或間接履行本部門或本行業(yè)國有資產(chǎn)的出資人職能，理論上無法論證，現(xiàn)實(shí)中也必將帶來混亂。

　　因此，如果組建“金融國資委”的設(shè)想實(shí)現(xiàn)，那么可以預(yù)期，其它部委也可能參照這一模式去組建“教育產(chǎn)業(yè)國資委”、“文化產(chǎn)業(yè)國資委”等，又重新把一個統(tǒng)一監(jiān)管的國資管理模式走向多頭、分散。在這種國有資產(chǎn)管理模式下，在名義上雖然有眾多的政府部門代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)際上卻重新回到政企不分的舊體制狀態(tài)。表面上各部門好像都在行使出資人監(jiān)管職能，但實(shí)際上在我國國有資產(chǎn)的統(tǒng)一整體規(guī)劃布局及基礎(chǔ)制度的制定和執(zhí)行上，又存在著監(jiān)管者缺位問題。如果不在這些行業(yè)國資委之上再設(shè)一個國家專門的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一代管，國資管理中的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理工作又無法統(tǒng)籌完成。

　　但如果設(shè)立這樣一個機(jī)構(gòu)，那么就是在諸多國資委的基礎(chǔ)上，又添設(shè)了一個監(jiān)管國資委的“國有資產(chǎn)委”，從監(jiān)管組織上看無疑是疊床架屋，降低效率，造成資源浪費(fèi)。

　　3、《國資法》的局限

　　“金融國資委”的提出在很大程度是由于《企業(yè)國有資產(chǎn)法》（以下簡稱《國資法》）立法的局限。《國資法》第十一條規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”該條款使得國資委與其他授權(quán)機(jī)構(gòu)沒有任何差別，這也就為現(xiàn)實(shí)中我國國資的多頭出資人監(jiān)管提供了法律依據(jù)。而這樣發(fā)展下去，必定產(chǎn)生多個“國資委”的被動局面。

　　因此，今天有必要把這一重大問題就其未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行透徹的分析，并盡快修訂《國資法》相關(guān)條款，為監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國資管理體制尋找正確的對策。

　　探討國資監(jiān)管模式要走出三個誤區(qū)

　　（一）金融國資和產(chǎn)業(yè)國資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū)

　　在產(chǎn)融結(jié)合已成為國際趨勢的背景下，嚴(yán)格將金融與產(chǎn)業(yè)分開是不利于國有資本統(tǒng)一監(jiān)管的。一方面，從資本內(nèi)在屬性上看，無法依據(jù)資本的所處行業(yè)對金融資本與產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)行嚴(yán)格分割，如果對其單獨(dú)進(jìn)行監(jiān)管，無法系統(tǒng)掌握國有資本的總量、結(jié)構(gòu)、變動情況，不能根據(jù)具體情況制定對應(yīng)對策。

　　另一方面，從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的融合已是大勢所趨，難以分開，例如國家電網(wǎng)公司、寶鋼公司參股中國建設(shè)銀行，中投公司投資海外石油項(xiàng)目，首鋼集團(tuán)入股華夏銀行等。

　　因此，國有資本的分部門監(jiān)管、金融國資和產(chǎn)業(yè)國資的分開監(jiān)管，均難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢，是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不相符的。

　　（二）把出資人公司治理與國有資本監(jiān)管混同的誤區(qū)

　　無論是已經(jīng)成立的國務(wù)院國資委還是探討中的“金融國資委”，都僅是從單一出資人角度出發(fā)，就本部門、本系統(tǒng)、本行業(yè)的國有企業(yè)和國有資本來探討國資監(jiān)管的模式。而這種出資人監(jiān)管模式，歸根到底是屬于現(xiàn)代公司治理范疇，并不能有效解決在我國國有資本眾多、國有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃與布局十分重要的背景。因此，我們應(yīng)跳出部門的局限，來探討我國國資體系的統(tǒng)一監(jiān)管模式。

　　圍繞著國資監(jiān)管體制有三種概念必須要厘清，分別是所有者治理（Governance）、政府及政府系列部門的監(jiān)管（Regulation）與針對國有資本的監(jiān)督與管理（Supervision and Administration）。

　　（1）所有者治理是出資人或股東從公司治理結(jié)構(gòu)角度出發(fā)對公司的治理；

　　（2）政府監(jiān)管是政府作為社會管理者，在平等競爭基礎(chǔ)上進(jìn)行的監(jiān)管，這種監(jiān)管是基于政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職責(zé)而產(chǎn)生的；

　　（3）國有資本監(jiān)督管理則跳出了單個股東出資人對其所屬子公司的監(jiān)管范疇，依托國家所有者身份對國有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃布局、國資預(yù)算、人事委派等全局性問題進(jìn)行統(tǒng)一管理，最終實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值和惠及于民。